Изказване на главния инспектор Теодора Точкова пред Временната комисия за обсъждане на Законопроект за изменение и допълнение на Конституцията на Република България
1 Юли 2015
Уважаеми дами и господа народни представители, колеги,
Пред вас искам да изложа становището на Инспектората към Висшия съдебен съвет (ИВСС), прието на заседание на главния инспектор и инспекторите, по проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (ЗИД на КРБ), внесен на 26 май 2015г. в Народното събрание (НС), допълнено с моите виждания досежно това може ли обикновено Народно събрание (ОНС) да приеме тази промяна.
Преди да бъдат изложени съображения по същество на предложените промени с внесения в НС проект на ЗИД на КРБ, следва на първо място да се посочат аргументите относно условията, при които предвидената промяна на КРБ може да бъде извършена от обикновено Народно събрание.
Разпоредбата на чл. 158, т. 3 от КРБ предоставя в правомощията на Велико Народно събрание (ВНС) вземането на решения по въпросите за промени във формата на държавно устройство и на държавно управление. Изхождайки от тази отправна точка, то от решаващо значение за преценка дали приемането на конкретния проект на ЗИД на КРБ е от правомощията на ОНС, е определянето дали с предвидения проект се променя формата на държавно управление. В Решение № 3 от 10.04.2003г. по конст. дело № 22/2002г., Конституционният съд на Република България (КС на РБ) е посочил, че формата на държавно управление включва системата от основните конституционни органи, тяхното структуриране, начина на образуването им, статута, мандата и установения между тях баланс. Предвид това, промяната на структурата, формирането, функциите на звената на съдебната система и статутът на нейните органи, би представлявало промяна във формата на държавно управление, която е недопустимо да се извърши от обикновено Народно събрание. Напротив - не представлява промяна във формата на държавно управление създаването на нов конституционен орган, който не е основен за съответната система и допълването на функциите на основните конституционни органи, когато това няма да накърни баланса между институциите и няма да засегне някой от основните конституционни принципи.
В свое Решение № 8 от 01.09.2005г. по конст. д. № 7/2005г., КС на РБ е възприел, че водещ конституционен принцип на съдебната власт е нейната независимост. Изхождайки от този принцип, Седмото Велико Народно събрание е конституирало и основните структури на съдебната власт. В защита на тази независимост, са предвидени гаранции за ограничаване до минимум на възможността за влияние върху съдебната власт от страна на другите две власти. Създаден е вътрешен на системата орган - Висшият съдебен съвет (ВСС), комуто са възложени основните кадрови правомощия - назначаване, повишаване, преместване и освобождаване от длъжност на магистратите, като също е предвидено съдебната власт да разполага със собствен бюджет, който да създаде необходимите финансови предпоставки за нормалното й функциониране. Предвид изложеното и отчитайки първоначалната редакция на Глава шеста „Съдебна власт" на КРБ, то основните органи, които формират конституционната рамка на съдебната власт са съдът, прокуратурата, следствието и висшият кадрови и административен орган - ВСС. Промените в тази структура и правомощията на изброените органи на съдебната власт, биха били осъществими от ОНС, единствено в случаите, когато няма да бъде накърнен балансът между институциите и няма да бъде засегнат някой от основните конституционни принципи.
С изменение на КРБ, ДВ, бр. 12 от 2007 г., извършено от ОНС, е въведен допълнителен орган на съдебната система - Инспекторатът. На този орган е възложена проверката на дейността на органите на съдебната власт, без да се засяга независимостта на съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите при осъществяването на техните функции. Инспекторатът обаче, няма самостоятелни правомощия, чрез които да може пряко да влияе върху органите на съдебната власт (съд, прокуратура и следствие), нито върху самите магистрати, а влиянието му е опосредено чрез сътрудничеството с ВСС, който в процедурите по кариерно развитие на магистратите и при изпълнение на кадровите си правомощия, следва да отчете и резултатите от дейността на Инспектората.
С внесения на 26 май 2015г. в 43-то НС законопроект за изменение и допълнение на Конституцията на Република България се предвиждат промени, които касаят един основен орган на съдебната система - ВСС и един допълнителен такъв - ИВСС.
С посочения проект на ЗИД на КРБ, в частта му на § 7, касаеща ИВСС, съществуващата конституционна уредба се изменя и допълва в две насоки:
1. въвеждат се на конституционно ниво изискванията, на които следва да отговарят кандидатите за главен инспектор, както и се предвижда разграничение, още към момента на избора на инспекторите, на такива от тях, които да проверяват съдилищата и други, които да проверяват прокуратурата и следствието;
2. предоставят се допълнителни правомощия на ИВСС по проверки за почтеност и конфликт на интереси на съдии, прокурори и следователи, проверка пълнотата и верността на имуществените декларации на лицата, заемащи посочените длъжности, както и проверки за установяване на прояви, уронващи престижа на съдебната власт, и такива, свързани с нарушаване на независимостта на съдиите, прокурорите и следователите.
Относно първата от посочените по-горе групи, следва да се отбележи, че с въвеждането на непредвидени към момента изисквания за заемане на длъжността главен инспектор, не се променят заложени от Великото Народно събрание изисквания, което сочи, че е допустимо подобно изменение да бъде прието от обикновено Народно събрание. С въвеждането на изискване към кандидатите за главен инспектор да притежават 10 години специфичен юридически стаж на длъжността съдия- § 7 - чл. 132а, ал. 2 от проекта на ЗИД на КРБ, то такова изискване създава различно третиране на еднакви по правен статут субекти. Както е посочено и в Решение № 8/01.09.2005г. на КС на РБ по конст. д. № 7/2005г., магистратурата е единна, респ. третирането на съдии, прокурори и следователи следва да бъде еднакво, като разликите могат да съществуват само, когато са породени от спецификите на отделните магистратски длъжности. Предвиждането на привилегия на една от магистратските длъжности - съдийската или ограничаването на правата на другите две магистратски длъжности - прокурорската и тази на следователите, сочат за наличие на неравно третиране. Тъй като това неравно третиране не се налага за компенсиране на обективно съществуващо неравенство между представителите на трите магистратски длъжности, то различните права, предоставени на еднакви по статута им лица сочи за дискриминационно отношение, в случая на база заемана длъжност.
Наред с това, при закрепване на конституционно ниво на изискванията, на които следва да отговарят кандидатите за главен инспектор в ИВСС, то предвид относително еднаквия му статут с инспекторите (разликата между него и инспекторите е в притежаваните от първата длъжност правомощия по общо организационно и методическо ръководство на дейността на Инспектората), би следвало изискванията и за тези длъжности да бъдат конституционно уредени. Така ще се гарантира и равнопоставеността между главния инспектор и инспекторите, предвид участието им с равен глас при вземането на решенията от компетентността на Инспектората. Ще се предотврати и възможност при политическа несигурност или моментни конюнктурни съображения, посредством промяната на изискванията към инспекторите в Инспектората да се влияе върху дейността на органа.
По отношение на измененията, предвиждащи още при избора на инспектори в ИВСС да се определят такива, които да проверяват съдилищата и други, които да проверяват прокуратурата и следствието, то на първо място трябва да се посочи, че поради изложените по-горе съображения, обикновено Народно събрание притежава компетентността да допълни Конституцията в тази насока. Също така е нужно да се признае целесъобразността на коментираното разрешение, с което се цели специализацията на инспекторите при извършване на основната - контролната дейност на ИВСС. С предложените в тази насока конкретни норми на § 7- чл. 132а, ал. 2, изр. II- ро от проекта на ЗИД на КРБ обаче, се създава по-скоро разделение на компетентност на отделните инспектори по отношение на конкретните органи, които могат да проверяват, а не единствено специализация, при която трябва да се запази общата контролна компетентност. В тази насока би било разумно да се предвиди единствено, че част от инспекторите (примерно седем, с оглед значително по-голямата натовареност на ИВСС по проверките по граждански и административни дела) следва да се изберат измежду лица, които имат стаж като съдия в окръжен или апелативен съд, ВКС или ВАС, респ. останалите трима инспектори - измежду лица, които имат стаж като прокурор в окръжна или апелативна прокуратура, ВКП, ВАП или като следовател в НСС. Самата специализация на инспекторите по правна материя следва да бъде предвидена като възможност. За осъществяването на тази възможност и то на законово ниво, е разумно да се делегират правомощия по конкретното й уреждане в Правилника за организацията на дейността на ИВСС.
За да се прецени дали изменението на КРБ с добавянето на новите функции на ИВСС, предвидени в процесния проект на ЗИД на КРБ, е на първо място от компетентността на ОНС, следва да се извърши изследване на същността на новите правомощия, съпоставката им с актуалните такива и причините, налагащи възлагането на ИВСС на тези допълнителни правомощия.
Към настоящия момент чл. 132а, ал. 6 от КРБ предвижда, че Инспекторатът е компетентен да проверява дейността на органите на съдебната власт, без да засяга независимостта на съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите при осъществяването на техните функции. Това правомощие е доразвито в чл. 54, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗСВ, в които разпоредби е посочено, че Инспекторатът: 1. проверява организацията на административната дейност на съдилищата, прокуратурите и следствените органи и 2. проверява организацията по образуването и движението на съдебните, прокурорските и следствените дела, както и приключването на делата в установените срокове. Всички останали правомощия на Инспектората по чл. 54, ал. 1, т. 3 - т. 10 от ЗСВ, изхождат от споменатите по-горе две основни.
С процесния проект на ЗИД на КРБ, на ИВСС се възлагат допълнително проверки за почтеност и конфликт на интереси на съдии, прокурори и следователи, проверки за пълнотата и верността на имуществените декларации, проверки за установяване на прояви, уронващи престижа на съдебната власт, и такива, свързани с нарушаване на независимостта на съдиите, прокурорите и следователите.
При съпоставка на актуалните правомощия на ИВСС с проектните, на първо място се налага извода за съществената им различност. Актуалните правомощия са такива по осъществяване на инспекционната дейност по отношение на работата на органите на съдебната власт и организацията на движението на делата от страна на магистратите, докато новопредвидените правомощия касаят проверка на имуществено състояние, за конфликт на интереси, за спазване на етичните правила за поведение от страна на магистратите. Това променя фокуса на работата на Инспектората, премествайки го от проверка на професионалната дейност на органите на съдебната власт, към изследване на други обстоятелства относно лицата, заемащи магистратски длъжности. Променя се и направлението на контрола - от такъв по спазване на процесуалните изисквания и срокове при образуване, движение и приключване на съдебните, прокурорските и следствените дела и контрол върху организацията на административната дейност в органите на съдебната власт, на контрол върху декларирането на имуществено състояние, конфликт на интереси и спазване на правилата за етично поведение на съдии, прокурори и следователи. Въпреки тези принципни различия обаче и актуалните и новопредвидените правомощия на Инспектората са контролни такива.
С възлагането на коментираните нови правомощия на ИВСС, които следва да се разпрострат единствено по отношение на съдии, прокурори и следователи, не се променя балансът между властите, заложен в КРБ, нито балансът между различните органи на съдебната власт. При тези нови проверки, на Инспектората не се възлагат решаващи правомощия (т. е. да установява конфликт на интереси или да ангажира отговорност за невярно деклариране и т. н., а единствено при установяване на данни в тази насока да сезира компетентния орган - Комисията по установяване и предотвратяване на конфликт на интереси, ВСС, НАП). Тези правомощия остават притежание на сегашните им носители (в тази насока § 102 - чл. 175а, ал. 1и чл. 175в, ал. 5 от проекта на ЗИД на ЗСВ). Предвид обусловеността на тези нови правомощия на Инспектората, не се променя и статутът на органа от допълнителен на основен такъв на съдебната система.
Следвайки принципите на правовата държава, върховенството на закона и независимостта на съдебната власт, то възлагането на коментираните правомощия на ИВСС ще засили гаранциите за тяхното спазване. Независимостта на съдиите, прокурорите и следователите, вкл. изключвайки възможността за влияние върху тях посредством контролни дейности от страна на останалите две власти и най- вече изпълнителната, ще бъде запазена, доколкото Инспекторатът е вътрешен на съдебната система орган. Последното обаче не означава „капсулиране" на съдебната система, доколкото стои открита възможността за осъществяването на контрол върху самият контролен орган - ИВСС, за спазване на правилата за провеждане на проверките. Чрез осъществяването на предвидените правомощия, Инспекторатът ще е в състояние да изпълнява по качествен начин задължението си за генериране на актуална и надлежна информация относно магистратите, която след представянето й пред висшия кадрови орган - ВСС, ще послужи за адекватност на процедурите по назначаване, кариерно развитие и дисциплинарните производства.
Предвид гореизложените съображения, то отчитайки същността на предвидените в проекта на ЗИД на КРБ допълнителни правомощия на ИВСС, следва извод, че със същите се допълват по удачен начин съществуващите и към настоящия момент контролни функции на органа. Предвид липсата на решаващи правомощия на Инспектората относно установяването на конфликт на интереси, неспазване на етични правила или невярно деклариране на имуществено състояние от магистратите, не се достига до разместване на баланса между отделните власти, съобразно определената в конституционната рамка структура на държавните органи, нито се променя балансът между органите в рамките на самата съдебна власт. Поради това, на първо място липсват пречки ОНС да извърши предвидените в проекта на ЗИД на КРБ изменения на основния закон, относно възлагането на допълнителни правомощия на Инспектората. Наред с това, предоставянето на коментираните правомощия на ИВСС би постигнало в значително по-голяма спрямо сегашната степен на ефективност в работата на органа, доколкото ще позволи на Инспектората да изследва не само организацията на административната дейност на органите на съдебната власт и организацията по образуване, разглеждане и приключване на делата в съответните процесуални срокове, но и да набере информация, позволяваща установяване на данни за корупционно поведение, данни за неетично поведение, които да послужат за ефективна кадрова политика от страна на ВСС и ефективна борба с корупцията в съдебната система.
За да се изпълни докрай посочената цел би било удачно и Инспекторатът да бъде с гарантирана независимост, вкл. чрез промяна, както в Конституцията, така и в ЗСВ на наименованието на органа - на Инспекторат на съдебната власт. Макар Инспекторатът да е допълнителен орган на съдебната система, то същият е самостоятелен и независим. Също така биха спомогнали в положителна насока и предвиждането на изготвяне на отделен отчетен доклад, който наред с този на ВСС, на председателите на ВКС, ВАС и на главния прокурор да бъде внасян за разглеждане в НС, както и предвиждането на конкретни санкционни механизми за неоказване на съдействие на ИВСС, възпрепятстване на дейността му, или неизпълнение на дадени препоръки.